The Jimmy Carter Prize Runner-Ups – 胡萝卜与大棒之间：美国如何回应中国在东盟的步步为营

东盟国家在发展水平上存在显著差异,既包括如新加坡已跻身世界前列的发达经济体,也涵盖仍深陷政治动荡的缅甸。发展不均使得东盟的政策协调与共同发展面临一定挑战。然而考虑到多数东盟国家 均涉及与中国的南海主权争议,并普遍受到美国新一轮关税政策的影响,本文仍将东盟视为一个整体,分析该区域在中国影响力扩展下的动态变化,以及美国新届政府可能采取的应对策略。

一、中国在东盟影响力的日益扩张

中国与东盟的合作由来已久,双方关系持续深化。东盟各国普遍参与中国提出的“一带一路”倡议,尽管菲律宾曾一度传出退出该倡议的消息:2023 年 11 月,菲律宾交通部长海梅·包蒂斯塔曾表示菲律宾已退出“一带一路”倡议[1],但随后菲律宾外交部予以否认[2]。目前,菲律宾仍被列在中国“一带一路网“的参与国名单中[3]。在美国不断提高对全球多个地区关税的背景下,2025 年 4 月中旬,中国国家主席习近平对越南、马来西亚和柬埔寨三国进行国事访问[4]。可见,中国希望在此背景下,进一步加强与东盟国家的合作,扩大其在该地区的影响力,并在全球贸易格局重塑中争取更多盟友。

二、美国新届政府的不确定性

特朗普的第二任期为美国及国际社会带来诸多不确定性。鉴于特朗普从商经验丰富,在分析新届政府的政策时,可从“商人治国”的角度加以理解。特朗普在国家财政政策上采取许多激进举措,例如 2025 年 4 月 2 日签署的关于“对等关税”的行政令[5]。与第一任期相比,他在第二任期中不仅继续将关税矛头对准中国,还将其范围扩大至其他与美国存在贸易顺差的国家和地区,包括加拿大、日本和欧盟等盟友。多个东盟国家也受到波及,其中柬埔寨、越南和缅甸的关税税率分别高达49%、46%和44%,对其出口导向型经济造成沉重打击。特朗普对“美国优先”政策的坚持愈发强硬,不仅加剧全球贸易紧张局势,也对现有的自由贸易体系构成更深层次的挑战。

上任以来,特朗普政府坚持美国利益优先,通过行政令削减预算,包括多家公共广播机构[6]的经费,并设立“政府效率办公室”审查各项支出的合理性[7]。诚然,美国作为三权分立的典范,总统的行政权力受到立法和司法分支的制约。许多行政令是在宣布国家进入紧急状态的前提下签署的,而国会有权通过投票终止这一状态。因此,即便行政令得以出台,其内容和执行仍受到法律和制度的约束。然而,特朗普常通过社交媒体提前发布其政策动向,尽管这些政策尚未实施或最终未能落地,但其言论已在舆论层面对美国及国际社会产生显著影响。可见虽存在制度性制衡,特朗普政府已出台或可能出台的政策仍将深刻影响美国及全球格局,特朗普在任四年将是充满变数的四年。

三、美国对中国在东盟影响力扩张的潜在应对策略

新届美国政府出其不意的执政风格,增加其应对中国在东盟影响力扩展的策略的不确定性,也提高外界对其政策走向的预判难度。

(一)地缘政治的博弈:南海安全与有偿军事承诺

从地缘政治角度来看,新届美国政府可能会减少在亚太地区的军事投入,转而向东盟国家提供有偿军事援助。南海争端由来已久,菲律宾、越南等国与中国在主权问题上存在长期分歧。中国地图上的“九段线”更是引发多个东盟国家的不满。美国多年来通过在南海部署军舰、强化军事存在,试图制衡中国在该地区的影响力,并以此彰显其维护国际秩序的大国角色。

然而,考虑到新届政府在财政政策上的不确定性,美国是否会继续维持以往在南海的军事投入仍是未知数。从其削减政府开支的趋势来看,美国有可能缩减在该区域的军事预算。美国在南海的军事行动,更多是为了强化其在亚太地区的地缘政治影响力,进而掌握区域话语权。然而,在“美国优先”的政策导向下,新一届美国政府可能更倾向于将本国民众的福祉置于亚太战略利益之上,从而减少对该地区的投入,并要求东盟国家为其提供的军事援助承担相应费用。

从“商人治国”的逻辑出发,新一届美国政府可能会率先释放美军撤出南海的信号,从而为中国在该地区争取更多战略主动权。在此背景下,与中国存在南海争议的东盟国家可能意识到,若失去美国的安全保障,其在南海的战略地位将难以维系。因此,这些国家或将主动寻求与美方谈判,试图挽留其军事存在。在博弈过程中,美方掌握谈判主导权,可能借机提出由东盟国家承担美军在南海活动相关费用,作为继续提供安全支持的交换条件。考虑到东盟国家普遍军力有限,且在缺乏强有力外部支持的情况下难以抗衡中国,它们最终可能被迫接受美方条件。这一策略与美国在乌克兰问题上的做法颇为相似:特朗普政府曾冻结对乌克兰的人道援助,并在后续谈判中要求乌方并使其最终签署矿产开发协议[8],作为援助的交换条件。由此推测,美国在南海问题上或将采取类似的策略,以实现其战略与经济利益的双重目标。

(二)经贸关系的“变脸”:关税战冲击下的秩序重构

从经贸关系角度来看,新一届美国政府可能对东盟市场兴趣减弱,这在一定程度上为中国与东盟深化合作提供契机。中国通过愈加深化的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)框架与“命运共同体”的倡议实施,促使双方加快构建更紧密的区域供应链体系,成为东盟在外部压力下更为可靠的经济伙伴。

美国新一届政府可能已意识到,中国正将劳动密集型制造业逐步转移至其他工资水平较低的新兴经济体[9],其中东盟多国正成为中资企业“绕道避税”进入美国市场的关键转又基地。同时,由于东盟多国对美存在较大贸易顺差,它们在 2025 年 4 月爆发的美国全球关税战中受到严重冲击。为避免全面爆发贸易冲突,多个东盟国家纷纷向美方释放善意,表示愿意开启关税谈判,如越南和菲律宾表示愿将对美商品关税降至零[10]。此后,美国宣布将把除中国外的关税措施暂缓实施 90 天[11]。这反映出特朗普政府一贯采取的“以压促谈”的交易式外交逻辑,即以关税为谈判筹码换取市场让步。尽管关税战的最终走向尚不明朗,无论美方最终能与东盟和解,还是继续维持贸易壁垒,东盟国家对新一届美国政府的态度势必更加谨慎。在特朗普第一任期,美国撤出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)后试图通过“自由与开放的印太”战略重塑地区秩序,并将焦点从多边合作转向双边协议和以安全为导向的策略,试图对抗中国日益增长的影响力[12]。由此预测,特朗普第二任期可能推动小范围自由贸易协议或供应链合作备忘录,以此吸引如越南、泰国等制造关键国“脱离中国轨道”,寻求构建排除中国在外的替代性经济网络,从制度上对冲中国在东盟的影响力。

然而,上述措施与预测的有效性取决于美国能否提供比中国更稳定、更具吸引力的制度红利与市场准入。若美方政策依然以高压与短期交易为导向,东盟国家或将更加倾向于在经济层面依赖中国,而在安全层面维持对美“低度对冲”。 在中国不断扩大对东盟影响力的背景下,特朗普政府可能采取经济惩罚为“大棒”、军事援助为“胡萝卜”的战略模式。然而,这种策略可能削弱美国在东盟地区多年积累的政治信任与制度性优势。但这并不意味着东盟将无条件倒向中国。尽管中美竞争在全球范围内不断加剧,但东盟尚未成为两国直接博弈的主战场,同时东盟与中美之间在经济上的高度互补性——既非全面竞争,也非零和赛局——这种相对缓和的态势为东盟争取到战略空间,使其能维持一种相对灵活的政策韧性。通过在中美之间实现战略平衡、获取多方资源,东盟有望不断增强其自主性与修复能力,进而可能一定程度上对美国新一届政府在东盟的不稳定政策,形成区域性制衡力量。